¿Un nuevo liderazgo fiscal global?

La OCDE, compuesta mayoritariamente por países del Norte Global y algunos latinoamericanos, se propuso liderar una reforma fiscal global en el año 2013. Diez años después, la influencia corporativa y la falta de equidad en la toma de decisiones entre países han dejado un resultado pobre. Debido a esta insatisfacción, en el año 2023, un grupo de países africanos liderados por Nigeria, propusieron negociar una convención sobre tributación internacional en la ONU con el respaldo de buena parte del G77.[1] La resolución, aprobada con 125 votos a favor, 48 en contra y 9 abstenciones, busca cambiar el enfoque tributario internacional y enfrenta directamente las tensiones norte-sur. Se espera que las negociaciones en la ONU conduzcan a un nuevo liderazgo institucional, potencialmente una victoria para los países del Sur Global.

Durante décadas, la OCDE -un grupo de 38 países- ha dominado las discusiones sobre la política fiscal internacional. Desde 2013, la estructura formal para la formulación de políticas fiscales globales en la OCDE amplió la forma de su toma de decisiones a un amplio grupo de 137 países a través del denominado “Marco inclusivo”. La documentación oficial enfatizaba entonces que todos los países participarían ahí en “pie de igualdad”. Este marco permitió el desarrollo del conocido “enfoque de los dos pilares” que empujaba una reforma fiscal global y que hemos analizado en notas anteriores. Una década después de su lanzamiento, la ambiciosa propuesta inicial ha quedado profundamente descafeinada, no solo debido a la capacidad del poder corporativo de intervenir en la toma de decisiones, si no por la falta de voluntad de este “marco inclusivo” para incorporar realmente los intereses del conjunto de países del sur.

Decepcionados por este proceso, varios países africanos liderados por Nigeria lanzaron en 2023 una iniciativa para trasladar el tema de acuerdos fiscales internacionales a las Naciones Unidas. La propuesta obtuvo rápidamente el apoyo sustantivo de la coalición de países en desarrollo del G77. El pasado 22 de noviembre de 2023 se votó la resolución definitiva para poner en marcha esta resolución en la ONU, con 125 votos a favor, 48 en contra y 9 abstenciones.

Estados Unidos, Reino Unido, Canadá y todos los países miembros de la UE votaron en contra de la resolución. La mayoría de los países latinoamericanos votaron a favor, incluidos Chile y Colombia, ambos miembros de la OCDE. Destacaron por otro lado las abstenciones de México, Costa Rica, El Salvador y Perú.

En términos de intereses norte-sur uno de los principales desacuerdos con el modelo de la OCDE denunciado por los países africanos, es el que se da entre países exportadores e importadores de capital. Durante mucho tiempo los tratados fiscales internacionales buscaban restringir los derechos tributarios sobre las ganancias de los países receptores, con el objetivo de atraer inversión exterior. Por lo tanto los países donde empresas extranjeras generaban ganancias no podían aplicar impuestos sobre los beneficios, reservados solo para los países de origen. Este parecía un acuerdo razonable entre los países de la OCDE, que por lo general son tanto de origen como de acogida de empresas multinacionales, pero no para el resto.

El auge del comercio digital ha vuelto aún más insostenible este modelo, que reduce cada vez más los derechos fiscales de los países de ingresos bajos y medianos. Los países anfitriones de multinacionales terminan por recibir una parte mucho más pequeña de los impuestos respecto a las ganancias que estas generan en su territorio. Un esquema que incentiva a estas empresas a minimizar su carga fiscal al aprovechar las diferencias en las cargas impositiva y reglas entre países. Pero además, daña tanto los ingresos fiscales como a la economía en general de los países receptores, al desalentar a las empresas extranjeras de crear empleos locales y ofreciéndoles ventajas fiscales sobre los competidores locales.

La propuesta que discute ahora el nuevo comité de la ONU quiere permitir que los países receptores graven los servicios de empresas, especialmente las digitales, incluso si la empresa no tiene una presencia física considerable en el país. Esto se lograría mediante la introducción de una retención en la fuente sobre los pagos por servicios transfronterizos. La idea es que la tributación efectiva y justa de las empresas multinacionales debe basarse en tratarlas de acuerdo con la realidad económica de que operan como entidades unitarias. Por lo tanto, el derecho a gravar los beneficios globales debe asignarse por factores que reflejen sus actividades económicas reales en cada país. Otro punto relevante de la resolución aprobada, es la necesidad de que la cooperación fiscal no se base sólo en directrices voluntarias -línea que parecía seguir la OCDE-, sino en acuerdos multilaterales jurídicamente vinculantes, que puedan ir más allá de los acuerdos bilaterales entre países.

El objetivo de las negociaciones actuales sobre las propuestas en las Naciones Unidas es generar un nuevo marco institucional que pueda incluir de manera subordinada los acuerdos ya alcanzados en la OCDE, pero con la capacidad de evitar los bloqueos con los que se había encontrado. Esto serían sin duda una enorme victoria para los países del Sur Global.